Naujienos

S.Šedbaras: Saugomų teritorijų , Miškų, Žemės įstatymuose apstu akivaizdžiai nepamatuotų draudimų žemės savininkams įgyvendinti Konstitucijos ginamas nuosavybės teises

DĖL PROBLEMINIŲ TERITORIJŲ PLANAVIMO IR STATYBŲ KLAUSIMŲ VILNIAUS REGIONE

Lietuvai, kaip ir kitoms Vidurio Europos valstybėms, būdinga totalitariosios valstybės primestų socialinių teisinių vertybių ir standartų, grafiškai pavaizduotinų valstybė - visuomenė-žmogus, transformacija į Vakarų teisės tradicijomis pagrįstą socialinę teisinę vertybinę orientaciją žmogus - visuomenė - valstybė. Šios socialinės teisinės vertybinės orientacijos padarė ir daro didžiulę įtaką visai teisinei sistemai. Profesorius A. Vaišvila išsako labai pagrįstą mintį, kad ,,individo pirmumo pripažinimas verčia valstybę keisti savo socialinę paskirtį. Pripažinus vertybinį individo pirmumą, valstybė pirmą kartą istorijoje atsigręžia į pilietį ne kaip konkrečios socialinės grupės atstovą, o kaip į individualiai savarankišką vertybę, kuri dabar virsta valstybinės veiklos tikslu"[1].

Mums norėtųsi, kad ta įtaka būtų dar didesnė, nes nėra reti atvejai, kai valstybės, visuomenės interesai yra pervertinami, nesuprantant ar nenorint suprasti, kad nėra kažkokių abstrakčių valstybės, visuomenės interesų, kad svarbiausi interesai yra žmogaus teisių ir laisvių gerbimas ir apsauga, paskui - protingas jų įgyvendinimo reglamentavimas, o visi draudimai turi būti proporcingi, t.y. nustatyti ir taikytini tik tiek, kiek to reikia konkrečiam tikslui pasiekti. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra pabrėžęs, kad žmogaus teisių apribojimai konstituciškai galimi, jei jie yra ne tik teisėti, bet ir objektyviai pagrįsti pagal sveiko proto ir akivaizdžios būtinybės kriterijus. Šiuo požiūriu paminėtini Saugomų teritorijų, Miškų, Žemės ir kiti įstatymai, kuriuose apstu akivaizdžiai nepamatuotų draudimų žemės savininkams įgyvendinti Konstitucijos ginamas nuosavybės teises.

1. Civilinio kodekso 4.37 straipsnio 1 dalyje apibrėžta, kas yra nuosavybės teisė - tai teisė savo nuožiūra, nepažeidžiant įstatymų ir kitų asmenų teisių ir interesų, valdyti, naudoti nuosavybės teisės objektą ir juo disponuoti. Taip yra konkretinama Konstitucijos 23 straipsnio nuostata, įtvirtinanti nuosavybės neliečiamumą. Kitaip tariant, įgyvendinant nuosavybės teisę leidžiama viskas, kad neuždrausta, jeigu tai nėra protingai reguliuojama. Reguliavimo protingumas analogiškas vienam iš pagrindinių Europos Sąjungos teisės principų - proporcingumo principui.

Statyba savininkui priklausančiame žemės sklype yra vienas iš daugelio nuosavybės teisės, ginamos Konstitucijos ir Civilinio kodekso, įgyvendinimo būdų. Vadinasi, bet kokie draudimai ar šios teisės ribojimai galimi tik tiek, kiek jie reikalingi konkrečiam tikslui pasiekti. Be to, tokie nuosavybės teisės ribojimai galimi tik įstatymu (Konstitucijos 23 straipsnio 2 dalis).

Šiuo požiūriu pažymėtinos Žemės, Miškų, Statybos, Teritorijų planavimo ir Saugomų teritorijų įstatymų nuostatos, kuriomis įstatymų leidėjas deleguoja Konstitucijos jam suteiktas teises saugoti (t.y. reguliuoti) nuosavybę Vyriausybei ar net jos įgaliotai institucijai. Vadinasi, a priori sutinkama, kad tokius apribojimus valstybė nustatys poįstatyminiuose teisės aktuose, kuriuose šiaip jau negali būti normų, savo galia konkuruojančių su įstatymais.

Poįstatyminių teisės aktų normos, ribojančios žemės sklypo savininko teisę statyti statinius, prieštarauja ne tik Konstitucijos 23 straipsniui, bet ir 29 straipsniui, nustatančiam visų asmenų lygybę įstatymui, teismui, kitoms valstybės institucijoms ir pareigūnams. Asmenų lygybės principas pažeidžiamas tuo, kad, atsižvelgiant į tai, kur yra turimas žemės sklypas - saugomoje ar nesaugomoje teritorijoje, miške ar nemiško teritorijoje, vienos ar kitos savivaldybės teritorijoje, žemės sklypo savininkui atsiranda esminių nuosavybės teisių ribojimų. Niekas neginčija valstybės teisės nustatyti tam tikrus specialius statybos ir ekologinius reikalavimus statinių kokybiniams ir kiekybiniams parametrams, tačiau patys teisės statyti ribojimai yra aiškiai neproporcingi siekiamam tikslui.

2. Susitikimuose su gyventojais dažnai tenka išgirsti priekaištų dėl galimai neteisėtų Vilniaus rajono savivaldybės viešojo administravimo institucijų veiksmų teritorijų planavimo ir statybos procesuose, ypatingai tais atvejais, kai į planuojamą užstatyti teritoriją patenka miško žemės naudmenos ar planuojama miško paskirties žemė.

Vilniaus rajono savivaldybės teritoriją jau keletą metų labai stipriai veikia Vilniaus miesto aglomeracinis poveikis. Sąmoningas Vilniaus rajono savivaldybės tarybos vengimas patvirtinti savivaldybės teritorijos bendrąjį planą dirbtinai ribojo kitos paskirties žemės sklypų pasiūlą Vilniaus rajone bei įtakojo nepagrįstą tokios žemės kainos augimą. Vilniaus rajono savivaldybės tarybai 2009 m. rugsėjo 30 d. galiausiai patvirtinus Vilniaus rajono bendrąjį planą situacija nepasikeitė, žemės savininkai susidūrė su naujais Vilniaus rajono savivaldybės insitucijų reikalavimais: norint rengti žemės sklypo detalujį planą, pirmiausiai privaloma parengti kaimo vystymo (plėtros) koncepcijos schemą, t.y. vietovės (kaimo) lygmens specialųjį teritorijų planavimo dokumentą, kuris nėra minimas galiojančiame Teritorijų planavimo įstatyme.

Su dar didesnėmis problemomis tenka susidurti miško žemės savininkams. Miškai užima apie 40 proc. visos Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos, miško žemės paskirties ar naudmenų keitimas pagal Vilniaus rajono bendrojo plano sprendinius negalimas (draudžiamas). Žemės ūkio paskirties žemės keitimo į kitą paskirtį galimybė Vilniaus rajono bendrajame plane taip pat numatyta tik retais atvejais. Toks urbanizacijos ribojimas Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje yra akivaizdus vienos šiame rajone aktyviai veikiančios politinės partijos tikslas.

Nežinome, ar sąmoningai, tačiau prie minėtos partijos politinių tikslų įgyvendinimo aktyviai prisideda ir Aplinkos ministerija bei jai pavaldžios institucijos. Paminėtinas tiek 2004 metais Teritorijų planavimo įstatyme nustatytas absoliutus draudimas kaimiškuose rajonuose keisti žemės sklypo naudojimo paskirtį, kol nėra parengtas ir patvirtintas visos savivaldybės teritorijos bendrasis ar specialusis planas (pastarųjų planų Vilniaus rajono savivaldybės administracija nerengė ir neleido rengti žemės savininkams), tiek pasyvi Aplinkos ministerijos pozicija dėl Vilniaus rajono savivaldybės bendrojo plano patvirtinimo vilkinimo. Taip pat aiškiai nepagrįstas Aplinkos ministerijos išaiškinimas dėl Vyriausybės 1995 m. gruodžio 22 d. nutarimu Nr. 1608 patvirtinto Statybų privačioje žemėje reglamento 1 punkto nuostatų taikymo[2].

3. Tiek Aplinkos ministerijos institucijos, tiek paminėtos Vilniaus rajono savivaldybės viešojo administravimo institucijos savo veiksmus (sprendimus), ribojančius žemės savininkų nuosavybės teisės, dažniausiai argumentuoja iš konteksto ištrauktomis Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. ir 2009 m. birželio 22 d. nutarimų išvadomis, sąmoningai nutylėdamos kitas minėtuose nutarimuose ir kitose bylose Konstitucinio Teismo suformuluotas išvadas.

Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 14 d. ir 2009 m. birželio 22 d. nutarimuose konstatavo:

- Statybų privačioje žemėje reglamento 2 punkto nuostata: ,,Miškų ūkio paskirties žemėje pastatų statyba leidžiama <...>, kai tokių pastatų reikia miškų ūkio veiklai" ta apimtimi, kuria miškų ūkio paskirties žemėje leidžiama statyti ne tik medienos sandėlius bei kitus su mišku susijusius įrenginius, bet ir kitus pastatus, prieštarauja Konstitucijos 94 straipsnio 2 ir 7 punktams;

- Vyriausybės 2002 m. gegužės 9 d. nutarimu Nr. 641 patvirtinto Miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis tvarkos aprašo 7.4 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 ir 54 straipsniams bei konstituciniam teisinės valstybės principui.

Taigi abiem atvejais poįstatyminis teisinis reguliavimas buvo pripažintas prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui. Konstitucinis Teismas aiškiai nurodė įstatymų leidėjui, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 23, 54 straipsnius, reguliuodamas santykius, susijusius su miškų ūkio žemės paskirties keitimu, taip pat su miško žemės pavertimu kitomis naudmenomis ir statybomis miško žemėje, įstatymų leidėjas turi pareigą įstatymu (pažymėta mūsų) nustatyti miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis ir statybų miško žemėje kriterijus, tačiau Miškų įstatyme tokie santykiai iki šiol nėra reglamentuoti.

Įsigaliojus Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. ir 2009 m. birželio 22 d. nutarimams susiformavo legislatyvinė omisija, t.y. teisės spraga, kurią draudžia teisė, pirmiausia Konstitucija. Konstituciniam Teismui pripažinus teisės aktą, kuriame nėra būtino teisinio reguliavimo, prieštaraujančiu Konstitucijai, ją pašalinti yra pirmiausia to teisėkūros subjekto, kuris sukonstravo šią omisiją, konstitucinė priedermė, ir Konstitucinis Teismas neturi įgaliojimų kontroliuoti, kaip ta priedermė vykdoma - ar yra delsiama ją vykdyti, ar ne.

Šiuo atveju teisinio reguliavimo vakuumas gali būti visiškai panaikintas tik Seimui priėmus atitinkamus Miškų įstatymo ir (ar) kitų įstatymų pakeitimus ir (arba) papildymus, jeigu tam prireikia daugiau laiko, Seimui kyla pareiga įstatymu nustatyti laikiną teisinį reguliavimą. Neaiškus teisinis reguliavimas miško žemės valdymo ir naudojimo srityje šiuo atveju leidžia įstatymus ir poįstatymius teisės aktus įgyvendinančioms viešojo administravimo institucijoms piktnaudžiauti viešojo administravimo įgaliojimais. Tokie atvejai dažniausiai pastebimi Vilniaus rajono savivaldybėje, kurioje apskritai dažnos teisinio nihilizmo apraiškos, kai viešojo administravimo institucijos sąmoningai nevykdo Lietuvos Respublikos teisės aktų ir teismų sprendimų.

Savivaldos institucijų įgaliojimai teritorijų planavimo ir statybos procesuose yra valstybės deleguotų funkcijų vykdymas, todėl valstybės institucijos, visų pirma Aplinkos ministerija, turi kontroliuoti šių funkcijų įgyvendimą. Kadangi teisės aktų pažeidimai ir piktnaudžiavimai teritorijų planavimo ir statybų srityje jau seniai tapo norma Vilniaus rajono savivaldybėje (tai liudija didžiulis tipinių administracinių bylų skaičius su aiškia bylos baigtimi pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką), akivaizdu, kad esamos valstybės institucijų kontrolės šioje srityje nepakanka.

4. Kita teismų, vykdomosios, savivaldos ir teisėsaugos institucijų praktikoje kylanti problema yra susijusi su Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. ir 2009 m. birželio 22 d. nutarimų traktavimu, t.y. absoliutus ,,miško ūkio paskirties žemės" ir ,,miško žemės" sąvokų tapatinimas. Negalime sutikti, kad sprendžiant žemės sklypo savininko nuosavybės teisės turinio klausimą galima tapatinti ,,miško ūkio paskirties žemės" ir ,,miško žemės" sąvokas, tai nėra sinonimai.

Žemės sklypo savininko naudojimosi nekilnojamuoju daiktu teisės turinį apibrėžia žemės sklypo formavimo dokumentuose nustatyta pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis, būdas ir pobūdis, speciãliosios žemės naudojimo sąlygos ir apribojimai. Jeigu žemės ūkio ar kitos paskirties žemėje yra miško naudmenų, tokiam žemės sklypui nustatomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, o žemės savininkas tokią žemę turi tvarkyti pagal Vyriausybės 1997 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 799 patvirtintus Privačių miškų tvarkymo ir naudojimo nuostatus.

Konstitucinis Teismas, aiškindamas Miškų įstatymo 2 straipsnio 3 dalies nuostatą, kad miško žemei priskiriami inter alia medienos sandėliai bei kiti su mišku susijusių įrengimų užimti plotai, 2006 m. kovo 14 d. nutarime padarė išvadą, kad Miškų įstatyme nebuvo ir nėra kitų nuostatų, kurios apibrėžtų, kokie statiniai (taip pat ir pastatai) gali būti miško (miškų ūkio paskirties) žemėje, todėl konstatavo, kad Statybų privačioje žemėje reglamento 2 punkto nuostata: ,,Miškų ūkio paskirties žemėje pastatų statyba leidžiama <...>, kai tokių pastatų reikia miškų ūkio veiklai" ta apimtimi, kuria miškų ūkio paskirties žemėje leidžiama statyti ne tik medienos sandėlius bei kitus su mišku susijusius įrenginius, bet ir kitus pastatus, prieštarauja Konstitucijos 94 straipsnio 2 ir 7 punktams.

Tokia Konstitucinio Teismo nutarimo išvada traktuotina ne kaip iš Konstitucijos kylantis absoliutus draudimas miško žemėje statyti statinius, bet kaip įstatymų leidėjo pareiga sureguliuoti tokius teisinius santykius atitinkamu įstatymu, t.y. Vyriausybės priimtais poįstatyminiais teisės aktais negali būti reguliuojami santykiai, susiję su savininko nuosavybės teisių įgyvendinimu ir ribojimu; tokie santykiai pagal Konstituciją, inter alia jos 23, 54 straipsnius, konstitucinį teisinės valstybės principą, turi būti reguliuojami tik įstatymu[3]. Konstitucinis Teismas nepasisakė, kad statybos darbai miško žemėje ar miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis pagal Konstituciją apskritai negalimas.

Galiojančiame Miškų įstatyme ir Vyriausybės 1997 m. liepos 24 d. nutarimu Nr.799 patvirtintuose Privačių miškų tvarkymo ir naudojimo nuostatose (galiojančioje 2011 m. sausio 30 d. redakcijoje) nėra nustatytas nei aiškus draudimas, nei teisė vykdyti statybos darbus miškų ūkio paskirties žemės sklypuose ar žemės sklypuose, kurioms nustatytos specialios miško naudojimo sąlygos. Statybų tvarką Lietuvos Respublikoje reglamentuojama Statybos įstatymas ir aplinkos ministro įsakymais patvirtinti statybos techniniai reglamentai. Pastarajame įstatyme ir jo nuostatas įgyvendinančiuose statybos techniniuose reglamentuose taip pat nėra teisės normų, kurios tiesiogiai draustų vykdyti statybos darbus miškų ūkio paskirties žemės sklypuose ar miško žemėje.

Konstitucijos 23 straipsnyje ir Civilinio kodekso 1.2 straipsnyje įtvirtintas nuosavybės neliečiamumo principas, kurio turinys atskleistas Civilinio kodekso 4.37, 4.39, 4.66-4.67, 4.93-4.94, 4.100-4.102 straipsniuose, reiškia, kad nuosavybės teisės apsaugą ir gynybą užtikrina įstatymas, o nuosavybės teisė gali būti atimama ar ribojami tik įstatymo nustatytais atvejais. Konstitucinis Teismas savo praktikoje yra ne kartą konstatavęs, kad Konstitucijos 23 straipsnyje (inter alia jo 1 ir 2 dalyse) yra įtvirtinti nuosavybės neliečiamumas ir apsauga. Pagal Konstituciją savininkas turi teisę su jam priklausančiu turtu atlikti bet kokius veiksmus, išskyrus uždraustus įstatymu, naudoti savo turtą ir lemti jo likimą bet kuriuo būdu, kuriuo nepažeidžiamos kitų asmenų teisės ir laisvės. Kiti asmenys turi nepažeisti šių savininko teisių, o valstybė turi pareigą ginti ir saugoti nuosavybę nuo neteisėto kėsinimosi į ją, kitų pažeidimų.

Nagrinėjant klausimą dėl žemės sklypo savininko nuosavybės teisės turinio taip pat svarbu atsižvelgti ir į civilinėje teisėje dominuojantį dispozityvumo principą, suprantamą kaip civilinių teisinių santykių subjekto teisė pačiam priimti sprendimą dėl savo civilinių teisių įgyvendinimo, laisvai naudotis savo materialinėmis teisėmis, bei pasirinki nedraudžiamus savo teisių įgyvendinimo bei gynimo būdus.

Konstitucinis Teismas 2009 m. birželio 22 d. nutarime ir ankstesnėje savo praktikoje ne kartą konstatavo, kad pagal Konstituciją nuosavybės teisė nėra absoliuti, ji gali būti įstatymu ribojama dėl nuosavybės objekto pobūdžio, dėl padarytų teisei priešingų veikų ir (arba) dėl visuomenei būtino ir konstituciškai pagrįsto poreikio; ribojant nuosavybės teises visais atvejais turi būti laikomasi šių sąlygų: ji gali būti ribojama tik remiantis įstatymu; ribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus; turi būti paisoma proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2000 m. gruodžio 21 d., 2002 m. kovo 14 d., 2002 m. rugsėjo 19 d., 2003 m. kovo 4 d., 2003 m. rugsėjo 30 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. balandžio 10 d., 2009 m. birželio 8 d. nutarimai) (paryškinta mūsų).

Proporcingumo principas reikalauja, kad įstatymų leidėjo ir kitų valstybės institucijų veiksmai ir taikomos priemonės būtų proporcingi siekiamiems tikslams, o visuomenės gaunama nauda turi būti didesnė už praradimus. Kitas proporcingumo principo aspektas yra protingumas, nes elgtis pažeidžiant proporcingumo principą reiškia elgtis neprotingai.

Kyla pagrįsta abejonė, ar, atsižvelgiant į nuosavybės teisės svarbą ir jos ribojimo pagrindus bei Žemės ir Miškų įstatymuose nesant aiškaus draudimo miško žemėje vykdyti statybos darbus, absoliutus draudimas vykdyti statybos darbus miško žemėje bei išimtinė miško žemės paskirties ir naudmenų pakeitimo tvarka nėra galimai neproporcingi siekiamam konstituciškai pagrįstam tikslui, o miško žemės savininkų nuosavybės teisės nėra varžomos labiau, negu leidžia Konstitucija.

5. Pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsnį Konstitucinio Teismo nutarimas įsigalioja nuo jo paskelbimo momento ir neturi būti vykdomi sprendimai, pagrįsti teisės aktais, kurie pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai ar įstatymams, jeigu tokie sprendimai nebuvo įvykdyti iki atitinkamo Konstitucinio Teismo nutarimo įsigaliojimo.

Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. nutarime prieštaraujančiu Konstitucijai pripažintas teisinis reguliavimas galiojo nuo pirminės Statybų privačioje žemėje reglamento redakcijos, todėl sukėlė atitinkamas teisines pasekmes: miškų ūkio paskirties žemėje, taip pat žemės ūkio ir kitos paskirties žemėje, kurių dalį užima miško naudmenos, buvo pastatyta įvairios paskirties statinių.

Dalis statinių buvo pastatyti atlikus visas Statybos įstatyme nustatytas procedūras, t.y. gavus statinio projektavimo sąlygas, statybos leidimus ir pripažinus statinius tinkamais naudoti bei įregistravus statinį ir daiktines teises į jį Nekilnojamojo turto registre, tačiau kai kurių statinių statybos darbams galiojęs Statybos techninis reglamentas ,,Nesudėtingi statiniai" minėtų procedūrų nenumatė, todėl žemės savininkams sudėtinga įrodyti, kad nesudėtingas I grupės statinys buvo pastatytas iki Konstitucinio Teismo nutartimo priėmimo. Tokių teisinių pasekmių vertinimas neaiškus tiek žemės savininkams, tiek teritorijų planavimo ir statybų procese veikiančioms viešojo administravimo institucijoms, tiek bylas dėl miško žemėje esančių statinių nugriovimo nagrinėjantiems teismams.

Po Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. ir 2009 m. birželio 22 d. nutarimų statybų ir teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekanti Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija, Aplinkos ministerijos regiono aplinkos apsaugos departamentai, o kartais ir viešąjį interesą ginanti prokutatūra visas miško žemėje vykdytas statybas laiko neteisėtomis ir reikalauja žemės savininkus nugriauti miško žemėje esančius statinius, taip pat ir tokius statinius, kurių statybos darbams galioję ir dabar galiojantys teisės aktai nereikalauja jokių statybą leidžiančių dokumentų. Pažymėtina, kad tokie reikalavimai reiškiami net ir tais atvejais, kai statiniai pastatyti iki 2006 m. kovo 14 d., t.y. prašoma panaikinti statybos leidimus ir statinio pripažinimo tinkamu naudoti aktus bei nugriauti miško žemėje esančius statinius.

Konstitucinis Teismas ne kartą konstatavo, kad teisės aktais nustačius asmenims tam tikrą teisę, tos teisės suteikimo pagrindus, sąlygas ir tvarką, valstybei kyla pareiga santykiuose laikytis teisėtų lūkesčių apsaugos ir teisinio tikrumo konstitucinių principų. Teisėtų lūkesčių apsaugos principas siejasi su visų valstybės institucijų pareiga laikytis prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius teisės aktus įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos. Teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių, turi būti užtikrinamas jurisprudencijos tęstinumas.

6. Nuo 2004 m. spalio 16 d. galiojanti Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalies nuostata numato, kad detalieji planai, keičiantys pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, rengiami, jei toks keitimas numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose. 2006 m. birželio 13 d. įsigaliojusiame Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 1, 2, 7, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 34, 35, 36 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo 13 straipsnio (kuriuo buvo keičiamas įstatymo 24 straipsnio 1 ir 4 dalys) 1 dalyje buvo nustatyta, kad savivaldybių teritorijų ir jų dalių (miestų ir miestelių) bendrieji planai turi būti parengti iki 2007 m. gruodžio 31 d.

Draudimas keisti žemės paskirtį ir sąmoningas Vilniaus rajono savivaldybės tarybos vengimas patvirtinti savivaldybės teritorijos bendrąjį planą dirbtinai ribojo statybai tinkamų žemės sklypų pasiūlą Vilniaus rajone bei įtakojo nepagrįstą žemės kainų augimą. Tokie nelogiški draudimai skatino žemės savininkus ir verslininkus ieškoti kitų galimų būdų, todėl Vilniaus rajono savivaldybėje buvo pradėti steigti tariami ūkininkų ūkiai ir sodininkų bendrijos.

Žemės savininkai tikėjosi, kad Vilniaus rajono savivaldybės tarybai 2009 m. rugsėjo 30 d. patvirtinus Vilniaus rajono bendrąjį planą minėti draudimai pasibaigs, bus galima rengti detaliuosius planus ir keisti žemės naudojimo paskirtį. Tačiau patvirtinus Vilniaus rajono bendrąjį planą žemės savininkai susidūrė su naujais Vilniaus rajono savivaldybės institucijų reikalavimais - minėjome, kad norint rengti žemės sklypo detalujį planą pirmiausia privaloma parengti kaimo vystymo (plėtros) koncepcijos schemą, t.y. vietovės (kaimo) lygmens specialųjį teritorijų planavimo dokumentą.

Tokio pobūdžio teritorijų planavimo dokumentas, visų pirma, nėra minimas galiojančiame Teritorijų planavimo įstatyme, antra, jeigu jį vertintume kaip vietovės lygmens specialųjį planą, jį privalėtų rengti pati Vilniaus rajono savivaldybės administracija. Pagal Vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką žemės sklypo valdytojai ar naudotojai turi teisę rengti tik tuos teritorijų planavimo dokumentus, kuriais yra planuojama jų valdoma ar naudojama teritorija; bet koks šių asmenų teritorijų planavimo ribų išplėtimas už valdomos ar naudojamos teritorijos ribų vertintinas kaip neteisėtas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. gegužės 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-448/2009).

Tvirtindama jau minėtas kaimo vystymo (plėtros) koncepcijos schemas Vilniaus rajono savivaldybės administracija nustato žemės savininkų teises ribojančius ir jokiuose teisės aktuose nenustatytus reikalavimus (specialaus plano sprendinius). Pavyzdžiui, specialaus plano sprendinį, kad kitos paskirties žemės sklypai planuojamoje teritorijoje turi būti ne mažesni, kaip 20 arų, tokiu būdu ribodama urbanizaciją Vilniaus rajone.

Prie tokių ribojimų prisideda ir Aplinkos ministerijai pavaldus Vilniaus regiono aplinkos apsaugos departamentas: tais atvejais, kai dalis į Ug funkcinio prioriteto zoną patenkančios teritorijos priskiriama miško naudmenoms, Vilniaus regiono aplinkos apsaugos departamentas rengiant žemės sklypo detalųjį planą (keičiant žemės naudojimo paskirtį) reikalauja atidalinti miško naudmenas ir formuoti atskirą miškų ūkio paskirties žemės sklypą, nors tokio reikalavimo galiojantys teisės aktai nenumato.

Jeigu žemės savininkas rengia 45 arų ploto žemės sklypo detalųjį planą, kuriame yra 10 ar daugiau arų miško naudmenų, vykdant Vilniaus rajono savivaldybės administracijos reikalavimus būtina formuoti ne mažesnius, kaip 20 arų kitos paskirties žemės sklypus, o vykdant Vilniaus regiono aplinkos apsaugos departamento reikalavimus - suformuoti atskirą 10 ar daugiau arų ploto miškų ūkio paskirties žemės sklypą. Taigi žemės savininkas 45 arų ploto teritorijoje gali suformuoti tik vieną kitos paskirties žemės sklypą, bei priverčiamas formuoti du 10 ar daugiau arų ploto miškų ir žemės ūkio paskirties žemės sklypus, nors neketina verstis nei miškininkystės, nei žemės ūkio veikla.

7. Profesorius E. Kūris yra pažymėjęs, kad ,,teisinės sistemos pertvarkymas suponuoja esminį valstybės, teisės socialinės funkcijos pasikeitimą: teisė, buvusi priemone primesti visuomenei valdymą ir suvereno valią gyventojams, turėtų virsti visuomenės savivaldos ir socialinės inžinerijos priemone; iš politinio instituto, skiriančio visuomenę ir valstybę - socialiniu institutu, vienijančiu valstybę ir civilizuotą pilietinę visuomenę ir suteikiančiu pastarajai autonomijos galimybę"[4].

Kalbant apie valstybės politiką saugomų teritorijų srityje galima daryti išvadą, kad totalitarinei valstybei būtinga teisės socialinė funkcija šioje srityje nepasikeitė, priešingai, panašu, kad totalitariosios valstybės primestų socialinių teisinių vertybių ir standartų transformacija šioje srityje eina atvirkštine tvarka. Valstybė į pilietį žiūri ne kaip į individualiai savarankišką vertybę, valstybinės veiklos tikslą, bet kaip į potencialų pažeidėją ir piktnaudžiautoją.

Analizuojant Saugomų teritorijų įstatymą ir jį įgyvendinančių poįstatyminių teisės aktų nuostatas susidaro įspūdis, kad valstybės politika saugomų teritorijų srityje apsiriboja tik naujų atskirų saugomų teritorijų ir įvairiausių saugomų teritorijų tipų kūrimu bei naujų draudimų (apribojimų) nustatymu poįstatyminiuose teisės aktuose, o ne esamų saugomų teritorijų ir reikalavimų (draudimų, apribojimų) priežiūra.

Saugoma teritorija - tai pripažintą mokslinę, ekologinę, kultūrinę ir kitokią vertę turinti teritorija, kuriai teisės aktais nustatytas specialus apsaugos ir naudojimo režimas (tvarka). Toks saugomos teritorijos apibrėžimas suponuoja, kad saugomomis teritorijomis turėtų būti pripažinti tik išimtiniai, ypatingai vertingi gamtos ir kultūros objektai, o žmogaus ūkinei veiklai, nuosavybės teisių įgyvendinimui tokiose teritorijose turėtų būti nustatyta speciali tvarka ir konstituciškai pagrįsti apribojimai.

Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų valstybės kadastro objektai yra rezervatai, draustiniai (valstybiniai ir savivaldybių), gamtos paveldo objektai (saugomi gamtiniai kraštovaizdžio objektai), įskaitant gamtos paminklus, atkuriamieji sklypai ir genetiniai sklypai, valstybiniai parkai (nacionaliniai ir regioniniai), biosferos rezervatai ir biosferos poligonai. Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos teigimu, tai yra ,,tikrosios" saugomos teritorijos (anksčiau vadintos „Ypač saugomomis teritorijomis"), kurios užima virš 998 tūkst. ha, t.y. apie 15, 63 proc. šalies ploto.

Tačiau pagal Saugomų teritorijų įstatymą saugomoms teritorijoms taip pat priskiriamos ekologinės apsaugos prioriteto teritorijos, kurios nėra Saugomų teritorijų valstybės kadastro objektai, o Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba atitinkamai neturi, nekaupia duomenų apie šias teritorijas ir nėra atsakinga už veiklos jose priežiūrą ar organizavimą. Pažymėtina, kad ūkinės veiklos ir žemės savininkų nuosavybės teisės ribojimai šiose teritorijose praktiškai išimtinai yra nustatyti poįstatyminiuose teisės aktuose ir administraciniuose aktuose, o ribojimų turinys kai kuriais atvejais yra netgi platesnis, nei taikomas „ypač saugomoms teritorijoms".

Saugomų teritorijų įstatyme taip pat išskirta gamtinio karkaso sistema, Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos teigimu tai nėra saugoma teritorija. Vilniaus rajone gamtinis karkasas užima 148 tūkst. ha ploto teritoriją, t.y. 69,5 proc. visos rajono teritorijos, į kurią patenka daugybė kaimų ir vienkiemių, kurių plėtra iš esmės stabdoma dėl paprastam žmogui (ne aplinkosaugininkui) sunkiai suvokiamo gamtinio karkaso fakto.

Nuosavybės teisės ribojimai gamtinio karkaso teritorijose, kuris Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos teigimu nėra saugoma teritorija (bet kažkodėl atskirai išskirtas Saugomų teritorijų įstatyme), pagal aplinkos ministro įsakymu tvirtinamus Gamtinio karkaso nuostatus ir Vilniaus rajono bendrojo plano sprendinius, kuriuose nustatyti gamtinio karkaso teritorijų apsaugos, tvarkymo, naudojimo ir planavimo reikalavimai, niekuo nesiskiria nuo saugomose teritorijose nustatytų apribojimų.

Pavyzdžiui, gamtinio karkaso kitos tikslinės paskirties sklypų užstatymo tankumas ribojamas iki 30 proc. ploto; gamtinio karkaso žemės ūkio paskirties žemės sklypų užstatymo tankumas ribojamas iki 10 proc. ploto; gamtinio karkaso konservacinės, miškų, žemės ūkio ir kitos rekreacinės paskirties teritorijose draudžiama statyti gyvenamuosius kvartalus - formuoti urbanizuotas teritorijas, sudarytas iš 5 ar daugiau gyvenamųjų namų ar ūkininkų sodybų, atstumas tarp kurių ne didesnis, kaip 150 m. Akivaizdu, kad tokie aplinkos ministro 2007 m. vasario 14 d. įsakymu Nr.D1-96 patvirtinto Gamtinio karkaso nuostatų reikalavimai yra žemės savininkų nuosavybės teisės ribojimas, kuris nėra nustatytas jokiame galiojančiame įstatyme.

Visuomenei pagrįstai piktinantis akivaizdžiais ir akis badančiais nustatytų reikalavimų pažeidimais, dažniausiai dėl vandens telkinių pakrančių aptvėrimų, Saugomų teritorijų įstatymo reikalavimų priežiūrą turinčios vykdyti valstybės institucijos, nesugebančios ar nenorinčios užtikrinti minėtų reikalavimų laikymąsi, siūlo kurti vis naujas saugomas teritorijas, nustatyti naujus apribojimus.

2001 m. gruodžio 28 d. priimta Saugomų teritorijų įstatymo redakcija turbūt yra vienas ,,stabiliausių" Lietuvos Respublikos įstatymų, t.y. nuo pat minėtos redakcijos priėmimo šis įstatymas buvo keistas tik vieną kartą[5] ir visi pakeitimai buvo išimtinai susiję su Europos ekologinio tinklo „Natura 2000" steigimu ir tvarkymu, o ne esamų problemų saugomosiose teritorijose ir jų priežiūroje sprendimu.

Visuomenei nuolant diskutuojant apie egzistuojančias saugomų teritorijų problemas (tiek dėl esamų draudimų ir reikalavimų nesilaikymo, tiek dėl naujų draudimų kūrimo) kyla minčių dėl tokio Saugomų teritorijų įstatymo stabilumo, t.y. arba minėtą įstatymą įgyvendinančios vykdomosios valdžios institucijos apskritai nedirba, arba visas teisinis reguliavimas yra perkeltas į poįstatyminių ir administracinių aktų lygmenį. Panašu, kad šiuo atveju turime antrąjį variantą, o įstatymų leidėjo priimtas teisės normas turinčios vykdyti institucijos tapo pagrindiniais teisėkūrais subjektais.

Kaip blogo savarankiško administracinio reguliavimo, t.y. įstatymuose nenustatytų apribojimų ir draudimų nustatymo, pavyzdį atskirai reikėtų paminėti draudimą statyti palapines Trakų istorinio nacionalinio parko teritorijoje. Logiškai ir teisiškai mąstant toks draudimas turėtų būti aiškiai nustatytas Saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnyje, tačiau nei pastarajame, nei kituose Saugomų teritorijų įstatymo straipsniuose toks draudimas nenustatytas. Vyriausybės 2000 m. balandžio 4 d. nutarimu patvirtintuose Trakų istorinio nacionalinio parko nuostatose nustatyta, kad stovyklauti, kurti laužus, važinėti ir statyti transporto priemones istorinio nacionalinio parko teritorijoje leidžiama tik istorinio nacionalinio parko planavimo schemoje nustatytose vietose, laikantis istorinio nacionalinio parko direkcijos patvirtintų istorinio nacionalinio parko lankymo taisyklių. Taigi aplinkosaugininkų ir žaliųjų nuolat akcentuojamos visų žmonių (o ne tik žemės savininkų) teisės į poilsį, ežerų, miškų ir panašių objektų lankymą bei naudojimą įgyvendinimas priklauso nuo administracinio lygmens aktų.

Taigi jeigu kas nors, ypač atvykęs iš toliau, karštą vasaros savaitgalį nusprestų su šeima praleisti stovyklaudami prie kokio nors Trakų istoriniame nacionaliniame parke esančio ežero (pvz., Akmenos), ir nacionalinio parko planavimo schemoje bandytų ieškoti stovyklavimui tinkamos vietos (kurioje pasitatę palapinę nerizikuotų būti patraukti administracinėn atsakomybėn), visame Trakų istoriniame nacionaliniame parke rastų vienintelę tokio stovyklavimo vietą - komercinį kempingą prie Galvės ežero. Akivaizdu, kad taip įgyvendinamas ne viešas, o privatus interesas.

Šia galiojančių teisės aktų ir jų taikymo praktikos analize siekiame atkreipti Jūsų dėmesį į seniai žinomas Vilniaus krašto gyventojų problemas. Paskutiniųjų savivaldos rinkimų rezultatai, dažnėjantys kai kurių šio krašto politikų nepagrįsti vieši pasisakymai bei Vilniaus rajono savivaldos institucijų aiškiai demonstruojamas teisinis nihilizmas verčia rimčiau susimastyti dėl tolesnio Vilniaus krašto likimo.

Todėl būtina ryžtingai imtis spręsti mūsų paminėtas problemas ir priimti išmintingas įstatymų pataisas, kurios svarstomos Seimo Aplinkos apsaugos komitete.

Tuo pačiu norime atkreipti dėmesį į galimas priežastis, dėl kurių be jokio pagrindo yra užsipuolamas šio komiteto pirmininkas, parengęs atitinkamas Miškų įstatymo pataisas.

Seimo narys                                                                            dr. Stasys Šedbaras

[1] A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2004. P. 472.

[2] Vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. liepos 5 d. nutartis priimta administracinėje byloje Nr. A5-685/2007.

[3] Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 14 d. nutarime pažymėjo, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais.

[4] E. Kūris. Teisinė valstybė, teisinių sistemų įvairovė ir Vakarų teisės tradicija // M. Glendon, M. Gordon, Ch. Osakwe. Vakarų teisės tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. P.XIII.

[5] Pagal teisės aktų paieškos sistemoje ,,LITLEX" nurodomą informaciją.